«

»

Oct
10

Zelfregulering bij politieke mededinging

Uitgesproken bij het Symposium ‘Nederlandse democratie: quo vadis?’, in de Oude Zaal van de Tweede Kamer op 10 oktober 2012

Gedurende drie jaar was ik bijzonder hoogleraar aan de Radboud Universiteit vanwege de Stichting Parlementaire Geschiedenis. Mijn leeropdracht was: Praktijk en cultuur van het Nederlandse parlement. Dat is zo’n leeropdracht die een ruim bemeten toga nodig heeft.

In mijn oratie verzorgde ik een persoonlijke rondleiding door de Hortus Democraticus.
Daarbij stonden wij stil bij het ontwerp en het onderhoud van onze democratische ordening. Na een korte buiging voor een aantal ‘usual suspects’ in dit soort beschouwingen, Churchill en Fukuyama, spraken we over macht en tegenmacht.

Dit was volgens mij de belangrijkste les van de geschiedenis: het inzicht dat je macht altijd moet beteugelen, delen en spreiden.

Verder pleitte ik voor meer aandacht voor het functioneren van ons democratisch systeem als geheel en niet slechts voor dat van geïsoleerde onderdelen.
En -en passant- werd de Sturm und Drang bewonderd, waarmee sommigen de democratie met nieuwigheden willen optuigen.

Bij het verlaten van de Hortus Democraticus gaf de tuinman ons nog een aantal troostende opmerkingen mee over de aard van het politieke bedrijf en de mensen die daarin werkzaam zijn.

Bij mijn afscheid moet ik mij natuurlijk afvragen wat ik in die drie Nijmeegse jaren heb geleerd? Welaan, wat mij telkens weer het meest heeft verrast was iets dat ik eigenlijk wel wist: mensen die hun hele leven in de Hortus rondlopen verkijken zich makkelijk op wat anderen, die gewoon buiten deze tuin aan het werk zijn, van politiek weten en begrijpen.

Het is al heel wat als iemand in het politieke landschap een paar bomen herkent. Zicht op het bos is niet velen gegeven. Premier Rutte presteerde het omgekeerde door in de verkiezingsstrijd wel een bos te zien, maar flinke bomen daarin niet te kunnen onderscheiden. Hij zag echt geen verschil tussen PvdA, SP, en Groen Links. De kiezers hadden gelukkig oog voor meer nuance.

De premier leverde met deze uitspraak overigens een mooi voorbeeld van het verminderen van complexiteit door te generaliseren. Daar had hij in zijn eerste kabinet natuurlijk nogal wat ervaring mee opgedaan.

Mijn inzet in Nijmegen was iets moeizamer, omdat ik ernaar moest streven studenten juist met complexiteit vertrouwd te maken. Dan kom je met een tweedeling tussen rotrechtse kapitalisten enerzijds en landsgevaarlijke socialisten anderzijds niet goed weg.

Een lastige opgave vond ik hoe je studenten, die in korte tijd veel kennis opdoen, kunt helpen om die kennis in een conceptueel kader te plaatsen en vervolgens operationeel te maken. Daartoe heb ik de volgende insteek gekozen.

In de hoorcolleges werd het Parlement behandeld als onderdeel van het krachtenveld van de politiek, terwijl het begrip macht als verbindend thema werd geproblematiseerd.
Daarnaast vervaardigden de studenten werkstukken waarin concrete, langjarige politieke besluitvormingsprocessen in kaart werden gebracht of waarin de ontwikkeling en betekenis van belangrijke openbare instellingen werden geanalyseerd.

Tijdens de colleges werd veel gediscussieerd over macht. Daar draait het uiteindelijk in de politiek altijd weer om. In wiens handen ligt de macht om bindende besluiten te nemen voor de samenleving en waartoe wordt die macht aangewend?
Waarom leidt macht zo eenvoudig tot machtsmisbruik? Waarom is in alle beschaafde landen de Trias Politica omarmd? Waarom wordt daar macht toebedeeld aan ambten en niet aan personen? Wat is de betekenis van toezicht en advies?
Ook het feit dat de macht van de overheid onderworpen is aan het recht en dat zij wordt begrensd door mensenrechten is voor niet-juristen vaak nuttige leerstof.

De actualiteit was behulpzaam. Zo speelde –vooral in ons land- de vraag of een staat die in zijn eentje bepaalde machten, zoals bijvoorbeeld de financiële markten, niet kan beteugelen, eigenlijk wel macht verliest als hij dat samen met andere landen wel voor elkaar krijgt.
Kan er sprake zijn van het overdragen van soevereiniteit als men die zelf feitelijk niet bezit? Of anders gezegd: neemt de macht van een land niet toe, als het met andere landen iets kan presteren waartoe het zelf niet in staat was?

Ook bij het bespreken van regelgeving leidde het thema macht altijd tot interessante vragen. Wie krijgt hier meer of minder te vertellen? Wie wordt hier beter van en wie slechter? En, uiteindelijk, student, wat vind je daar nou van?

Ik zei net dat ik verrast was door iets wat ik eigenlijk wel wist. Het algemene kennisniveau in Nederland over de politiek en de problemen die door politici moeten worden opgelost is niet erg hoog. Maar kennis is wel essentieel om te kunnen meedenken. En kennis wordt niet alleen verkregen via een vak op school of een master aan de universiteit. Het gaat er veeleer om wat men dagelijks aan informatie krijgt voorgeschoteld. Dat valt niet mee en –wat erger is- het wordt niet beter.

Burgers in dit land worden gelukkig wel steeds beter voorgelicht over voetbal. Bij een doorsnee voetbalwedstrijd op tv word je urenlang door een stoet van deskundigen geprepareerd, begeleid en nabehandeld. Daarna kan iedereen een verantwoorde keuze maken tussen Huntelaar en Van Persie.

Maar de publieke zaak wordt door de omroepen stiefmoederlijk bedeeld. Men spreekt in Hilversum veel over the Voice of Holland, maar dan gaat het niet over het parlement.
Met politieke programma’s is het moeilijk om hoge kijkcijfers te halen, en men beschouwt het tegenwoordig als een grondrecht van alle meebetalende landgenoten om programma’s voorgeschoteld te krijgen die zoveel mogelijk mensen leuk vinden. Dansen, zingen, misdaad en vooral spelen.

Gelukkig zijn Kamerdebatten wel al jaren rechtstreeks via televisie en internet te volgen. Maar inhoudelijke begeleiding ontbreekt of schiet tekort. Dat moet in een democratie die de burgers bij de publieke zaak wil betrekken toch echt anders en beter.

Overigens kan de burger tegenwoordig via internet ook van de plenaire debatten in de Eerste Kamer kennisnemen. Deze debatten zijn – zoals algemeen bekend is- van een ongekende diepgang.

Toen enkele jaren geleden over uitzending via internet besloten moest worden, vreesden sommige Eerste Kamerleden dat de kwaliteit van de debatten onder de aanwezigheid van camera’s zou lijden. Dat risico is uiteindelijk genomen en de schade valt mee. Momenteel worden debatten in de Eerste Kamer door duizenden via internet gevolgd.
Met wat explicatie bij de beeldverslagen door Ferry Mingelen, Nynke de Zoeten of andere deskundigen, die nu immers niet meer elke dag drie opiniepeilingen hoeven uit te leggen, zou voor veel burgers een inderdaad ingewikkelde wereld beter toegankelijk worden.

Heeft mijn bijdrage aan het onderwijs in Nijmegen enig resultaat gehad? Dat zal volgens de rekenmodellen van het CPB pas over veertig jaar blijken. Maar we weten uit de chaostheorie, dat een vleugelslag van een vlinder in China elders op aarde veel kan losmaken.

DE HORTUS REVISITED

Ik nood u nu graag nog een keer voor een kort bezoek aan mijn Hortus Democraticus. Het thema van deze middag is immers ‘Nederlandse politiek: Quo Vadis?’ Tijdens de eerste rondleiding heb ik niet al te lang stilgestaan bij de vele strijdperken in de Parlementaire Tuin.

Toch is daar wel een dringende aanleiding voor, want blijkens onderzoek was deze zomer het aanzien van de politiek gedaald tot dat van een autoverkoper.
Aanvankelijk leek mij dit nog niet zo slecht, maar het SCP heeft daarna vastgesteld dat het vertrouwen in het parlement nog nooit zo laag is geweest.

Dat is een verontrustende ontwikkeling. Quo vadis, Nederlandse politiek? Wie moet zich dat in het bijzonder aantrekken en wie kan er iets aan doen?
Dat zullen net als bij andere verontrustende ontwikkelingen de politici zelf moeten zijn. En waar moeten zij dan in het bijzonder naar kijken: naar het ontwerp of naar het onderhoud van de Hortus?

In mijn oratie heb ik kort betoogd dat aan het ontwerp van ons democratisch stelsel niet zoveel mankeert. Het politieke stelsel is toegankelijk, de volksvertegenwoordiging is pluriform samengesteld, ons land is goed geordend, vreedzaam en welvarend. En de bevolking zegt tegen opiniepeilers dat het goed met haar gaat. Waarom is men dan steeds ongelukkiger met de politiek?

Laat ons nog eens naar de positie van het parlement kijken. Die is solide verankerd in de Grondwet. Democratische stelsels, die door schade en schande de wijsheid van de Trias Politica hebben doorgrond, kennen waarborgen tegen spontane nieuwe inzichten die de positie van staatsinstellingen van de ene dag op de andere zouden wensen te veranderen.
Ook dankzij het in de grondwet ingebouwde vertragingsmechanisme en de vereiste twee derde meerderheid in tweede lezing voor grondwetswijziging kan de democratische ordening tegen een stootje.

Daarmee is echter niet alle creativiteit verslagen. Nog deze zomer oordeelde het reeds maanden in staat van ontbinding verkerende kabinet-Rutte het alsnog opportuun om een wijziging van de Grondwet voor te stellen, waardoor het aantal volksvertegenwoordigers drastisch zou worden gereduceerd. Al bij het presenteren van het regeerakkoord noemde de toen aanstaande premier het aantal Kamerleden veel te groot. “Allemaal maar gedoe”, noteerde ik uit zijn mond. Een negatief advies van de Raad van State kon zijn demissionair kabinet kennelijk niet tot meer terughoudendheid verleiden.

Ook de rechtspositie van gekozen volksvertegenwoordigers is solide geborgd. Salarissen, pensioenen, wachtgeldregelingen en sollicitatieplichten behoeven alle, ditmaal in een ronde, de goedkeuring van twee derde van de leden van Tweede en Eerste Kamer en daarna van de regering.
Deze waarborg kon overigens niet verhinderen dat kort geleden een belangrijke verslechtering is aangebracht in de rechtspositie van wethouders en gedeputeerden, die daarvan bij hun aantreden niet op de hoogte waren. Dat past natuurlijk niet helemaal in een verheven betoog over ontslagrecht, maar daar zal de bevolking in dit geval niet ontevreden over zijn.

En gaat het goed met de macht van het parlement? Als ultiem bewijs van de grote macht van de Tweede Kamer wordt vaak aangevoerd dat zij een kabinet kan heenzenden. Dat is inderdaad indrukwekkend, maar er valt wel een kanttekening bij te maken: het gebeurt praktisch nooit. Meestal concludeert een kabinet dat het niet verder kan en stuurt het vervolgens de Tweede Kamer naar huis.

Dit gebeurt overigens vooral omdat in de jaren zestig het inzicht doorbrak dat een nieuw kabinet pas mag worden gevormd na nieuwe verkiezingen. Men zou natuurlijk ook op basis van de laatstgehouden verkiezingen een ander kabinet kunnen proberen te vormen, zoals onlangs van meerdere zijden, onder meer door Gerdi Verbeet, is gesuggereerd.

Bij de val van het minderheidskabinet-Rutte viel de coalitie niet uiteen, maar liep slechts de gedoogpartner weg. Een onderzoek naar de vorming van een ander kabinet op basis van de voorlaatste verkiezingen had dus wellicht meer voor de hand gelegen dan Kamerontbinding.

Dit alles krijgt nog een actuele dimensie omdat drie niet met het Kabinet verbonden partijen na de deconfiture van Rutte–1 –ik zeg 1 onder voorbehoud- over hun benen struikelden om de bezuinigingstaakstelling van het gevallen kabinet te mogen invullen. Als tegenprestatie hadden ze wellicht iets anders mogen hopen of moeten bedingen, dan de kans op een pijnlijke afrekening bij nieuwe verkiezingen.

Interessant is dat de Tweede Kamer zich niet tegen Kamerontbinding kan verzetten. Zo is het politieke partijen, in coalitie bijeen, dus wel erg makkelijk gemaakt om een verkiezing te gebruiken als een nieuwe ronde met nieuwe kansen. Wie daarvan zal profiteren is uiteraard ongewis, maar de gok valt te nemen.
Van veel respect voor de kiezers getuigt dit natuurlijk niet. Misschien mag men de lagere opkomst bij de verkiezingen dan ook mede interpreteren als een signaal dat velen van de reeks verkiezingen die tot ruziënde en falende kabinetten leidden langzaamaan hun bekomst hebben.

De macht van het parlement is goed verankerd, zei ik zo-even, maar niet voor iedereen is die macht groot genoeg. Recentelijk valt het oog van sommige parlementariërs op de macht van de onafhankelijke rechter. In het Verenigd Koninkrijk werd dit jaar zelfs geopperd dat rechterlijke vonnissen, en met name die van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, onderworpen moeten zijn aan de mogelijkheid van een ‘political override’. De gedachte hierachter is deze: ‘Wat denken die rechters wel, en in het bijzonder die rechters in Straatsburg, dat zij zouden kunnen beslissen wat in het Verenigd Koninkrijk rechtens is?’

Ook in Nederland worden deze geluiden wel gehoord Ze komen mirabile dictu van de zijde van liberalen, die vroeger juist hun liberalisme beleefden door individuen tegen de oprukkende macht van de staat te willen beschermen.
Het is dus wel nuttig op dit punt waakzaam te zijn, omdat fundamentele en universele rechten van de mens zich per definitie niet aan landsgrenzen storen en zij zelfs gelden voor asielzoekers en gevangenen, ook al komt dat sommigen onbegrijpelijk voor.

Ondanks deze discussies, is het niet eenvoudig aan te wijzen dat het dalend vertrouwen in de politiek aan de constructie van onze democratische rechtsstaat is te wijten.

Afgezien van wijzigingen in de internationale en met name Europese dimensie, zie ik zelf twee oorzaken die daarvoor verantwoordelijk lijken. Zij liggen op het gebied van het onderhoud en cultiveren van politiek.

In mijn oratie stelde ik dat er nog een wereld te winnen is aan het vergroten van democratie, niet bij de stembussen, maar juist tussen de stembussen in. Het betrekken van burgers bij belangrijke afwegingen en het betrachten van meer openheid bij het voorbereiden van beleid heeft al te lang niet serieus op de politieke agenda gestaan. Daardoor ontstaat al te makkelijk een toeschouwerdemocratie.

Een tweede oorzaak lijkt mij gelegen in de wijze waarop het parlementaire werk zich voor het oog van de natie voltrekt. Het is de vraag of politici zich daarvan altijd voldoende bewust zijn. ‘Do what you preach’ is voor politici -net als voor dominees- geen aanbeveling, maar een beroepsvereiste. Discrepantie tussen woord en daad tast het vertrouwen aan. De mensen gaan vrezen dat ze krijgen wat ze zien en niet wat ze horen.

In de Hortus ligt voor het Parlementsgebouw een groot strijdperk, waar politieke partijen ten koste van andere partijen macht proberen te verzamelen.
Veel zorg over tanend vertrouwen in de democratie is daar niet te bespeuren.

Alle partijen zijn koortsachtig bezig zich ten koste van andere partijen te profileren. Zij lijken daarbij uitsluitend met zichzelf bezig en zich niet al te veel te bekommeren over de reputatie van de hele branche.

Een actieve rol in dit strijdperk wordt gespeeld door vertegenwoordigers van de media die op iedere politicus een onweerstaanbare aantrekkingskracht uitoefenen.

We kijken even naar een tafereeltje waarbij zes politici in een uur drie belangrijke thema’s behandelen. Verderop laten ze hun vakantiefoto’s’ zien, hetgeen diegene die een ruïne gekiekt heeft op een snedige snier van de gespreksleiding komt te staan. Ook treedt een groepje politici op voor kinderen en blaast voor hen vrolijk op ballonnen en rolfluitjes. De boodschap is duidelijk: ‘Kijk, kinderen, wij willen het land besturen en we gedragen ons net als jullie!’

Wie deze taferelen uit de politieke concurrentiestrijd gadeslaat, vraagt zich toch af of de politieke mededinging wel goed is geregeld. Meestal is de politiek erg alert als een markt vanuit het perspectief van het algemeen belang niet goed lijkt te functioneren. Maar als het om de eigen markt gaat, valt van ordening niet veel te bespeuren.

Vreemd genoeg zijn politieke partijen niet in staat of bereid om met elkaar eenvoudige afspraken te maken over een zinvolle en respectvolle wijze om met elkaar in debat te treden. Iedere partij denkt beter af te zijn zonder afspraken met andere partijen. In de praktijk worden zij daarom allemaal zonder tegenstribbelen in de formats van het tv-amusement geperst. Daar staan de hoeders van het algemeen belang ongemakkelijk hun van buiten geleerde teksten uit te spreken. Soms haast men zich zelfs naar een premiersdebat, terwijl iedereen weet dat wij geen premiers kiezen.

Dat is niet goed en een vergelijking dringt zich op met het negatieve gespin van de spindoctors in de afgelopen tien jaren. Partijen -zelfs coalitiepartijen- probeerden elkaar en elkaars voorlieden onvermoeibaar met beschadigende boodschappen in een slecht daglicht te stellen. Het resultaat was dat de hele politiek een slechte reputatie kreeg. Gelukkig was daarvan deze campagne weinig te merken.

Opvallend is dat politieke partijen in ons land tot nu geen behoefte hebben gevoeld aan een wet die bepaalt wat een politieke partij is, wat hij moet doen en aan welke voorwaarden zijn organisatie moet voldoen. Ook politieke concurrentie vraagt om een ‘level playing field’ en gelijke spelregels. Daar horen basisregels bij over de aard van de organisaties die met elkaar in concurrentie treden.

De regering vindt het nog niet nodig dit te regelen.
Of een partij democratisch georganiseerd moet worden mogen de oprichters zelf bepalen. Dat staat echter haaks op de idee dat politieke macht niet moet worden toegekend aan niet democratisch georganiseerde organisaties.

Wel heeft een democratisch georganiseerde partij in ons land een bonus, die -hoe kan het anders- bestaat uit toegang tot overheidssubsidies. Als een partij niet als vereniging is georganiseerd en die vereniging niet ten minste duizend leden telt, komt men niet voor subsidie in aanmerking.

Er is dus sprake van een financiële incentive om een democratische partij te worden. Kennelijk rekent men op het Hollandse instinct dat als iets financieel aantrekkelijk is, de principes vanzelf zullen volgen.
Het zou echter sterk de voorkeur verdienen als die principes tot recht zouden worden verheven, zoals in Duitsland al decennia het geval is, om redenen die ook hier begrijpelijk waren of zijn geworden.

Momenteel gaat alle aandacht uit naar het proces van de kabinetsformatie. Tot voor kort was dat proces nog tamelijk transparant en overzichtelijk in zijn verschillende fases. Dat droeg in niet geringe mate bij aan de legitimatie van een nieuw kabinet. ‘Legitimation durch Verfahren’, zo luidt de titel van een boek van Niklas Luhmann, en ik gebruikte zijn betoog om bij de vorming van het Kabinet-Den Uyl de handelwijze van informateur Burger aan de lezers van de NRC uit te leggen.

Thans worden in de informatie deels nog niet in kaart gebrachte wegen bewandeld. Hoe dat bevalt zal blijken als complicaties optreden. Zodra de als vanzelfsprekend ervaren richtingwijzer van de laatste verkiezingen niet meer functioneert, rijst de vraag of een veel ingewikkelder proces met gezag door de Tweede Kamer kan worden gestuurd. Alleen al om deze reden mag men de huidige onderhandelaars succes toewensen.

Opmerkelijk is dat veel Kamerleden zich niet lijken te realiseren dat hun kiezers hen vaak aan het werk zien en daarvan niet altijd onder de indruk raken. Het debat over Uruzgan in de Tweede Kamer, en het ‘Doe-eens-normaal’-debat gaven daarvoor ampel aanleiding. Een Kamerdebat is ook een schouwspel en als de spelers zich zelf niet geïnteresseerd tonen in een debat, haken de toeschouwers snel af. Ze krijgen naar hun gevoel weinig waar voor wat zij zien als veel geld.

De veronderstelling dat Kamerleden zelf in hun onderlinge strijd de spelregels kunnen handhaven zonder scheidsrechter die tegen spelverruwing waakt, is inmiddels wel rijkelijk naïef gebleken. Juist door continu kritisch naar zichzelf te kijken of te laten kijken, en vooral zich van kritiek iets aan te trekken, kan de Kamer veel tegen het dalend vertrouwen doen.

Door zelfreflectie heeft de Kamer zich de kritiek willen aantrekken, maar de resultaten laten op zich wachten. De reflectie van anderen blijft dus hard nodig. Juist door zelfregulering in het reglement van orde, maar ook door ordemaatregelen van het Presidium, kan de Kamer de eigen reputatie en waardigheid beschermen.

Daarvoor is het niet moeilijk om talloze voorbeelden te geven waar het beter kan. Ik noem nu niet de noodzaak de stortvloed van Kamervragen in te dammen, die wordt veroorzaakt door het motto: ‘Een dag niets gevraagd, is een dag niet geleefd.’
Ik heb het ook niet over de eindeloze reeks spoeddebatten, en ook niet over het ontluisterende feit dat in een laatste nacht voor een reces over honderden moties wordt gestemd.

Dit is allemaal voor ieder weldenkend mens een affront, maar tot gezamenlijke acties van de fracties leidt het niet. Het is moeilijk een cultuur van ‘bad practises’ te doorbreken, zelfs als men weet dat die tot inflatie van het parlementaire werk leidt.

Er zijn andere voorbeelden, waarbij het zelfrespect van het instituut in het geding is. Ik noem er tot slot drie waaraan zonder veel moeite iets kan worden gedaan.

1.Elk Kamerlid dat aankondigt een bezoek van een Kamerdelegatie te zullen aangrijpen voor eigen politieke propaganda, lijkt in beginsel te kunnen rekenen op de onvoorwaardelijke solidariteit van zijn collega’s. Daardoor verandert een reis van een delegatie naar het buitenland -of zelfs naar andere landen in het Koninkrijk- van een bezoek in een bezoeking. Waarom kan men zich in delegatieverband niet aan gezamenlijke gedragslijnen onderwerpen, of anders iemand thuis laten?

2. Door de Tweede Kamer aangewezen leden van internationale parlementaire vergaderingen, zoals de Raad van Europa, wordt het participeren in het internationale werk vrijwel onmogelijk gemaakt, omdat de fracties in de Kamer niet bereid of onmachtig zijn afspraken over pairing te maken. Ieder Kamerlid kan op elk moment voor welke stemming dan ook worden teruggeroepen en dan moet zijn collega ook terug om diens stem te neutraliseren. Waarom is men onmachtig hierover goede afspraken te maken en verlamt men de internationale dimensie van het Kamerwerk?

3. Kennelijk heeft vrijwel iedereen in Nederland die in het bezit is van een microfoon of camera een staande invitatie om op de drempel van de vergaderzaal Kamerleden klem te zetten en hen de meest bizarre vragen voor te leggen. Kan daar niet een apart zaaltje voor worden geregeld, zodat niet elke Nederlander hoeft waar te nemen dat Kamerleden altijd bereid en verlangend zijn respectloos te worden bejegend?

Dames en heren,

Bij elke verkiezing ontstaan nieuwe mogelijkheden om de concurrentieverhoudingen tussen politieke partijen en politieke fracties onder de loupe te nemen. Nadenken over de grote betekenis van regulering en zelfregulering kan daarbij nuttig zijn. Wellicht worden daardoor nieuwe mogelijkheden gevonden om het aanzien van de enige gekozen component in onze democratische rechtsstaat hoog te houden.

Men zegt wel eens dat reputatie de hoeksteen van de macht is. Als oud-hoogleraar praktijk en cultuur van het Nederlandse Parlement neig ik ertoe dat een aardige werkhypothese te vinden. Je moet als hoogleraar tegenwoordig voorzichtig zijn.

Het deed mij veel deugd daarvoor uw aandacht te mogen vragen.